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2.13 Videosorveglianza - Relazione 1999 - 3 maggio 2000

Indice

2. Stato di attuazione della legge n. 675/1996 e nodi da affrontare - Relazione 1999 - 3 maggio 2000

2.13 Videosorveglianza
L´Italia manca tuttora di una disciplina specifica in materia di video-sorveglianza che pure appare sempre più necessaria ed urgente. Altri Paesi quali Francia, Danimarca, Islanda, Norvegia (e, dal 1999, la Spagna) dispongono invece di un quadro normativo articolato. Nel 1998, il Data Protection Registrar inglese ha predisposto al riguardo un codice di comportamento ("Code of Practice"). In Germania, nel marzo dell´anno in corso, la 59.ma Conferenza delle Autorità di protezione dei dati a livello federale e regionale ha approvato una risoluzione che invita il legislatore a introdurre determinati principi di regolamentazione.

La direttiva comunitaria n. 95/46/CE e la Convenzione n. 108/1981 del Consiglio d´Europa vincolano i Paesi membri ad applicare la disciplina sul trattamento dei dati personali anche a dati cifrati o codificati, nonché ai suoni e alle immagini (quali quelle registrate nei controlli video o in altri sistemi di videosorveglianza), qualora permettano di identificare un soggetto anche in via indiretta.

La legge 31 dicembre 1996, n. 675 che - ha attuato la Convenzione n. 108 e ha in buona parte permesso di recepire la direttiva europea - considera anch´essa come "dato personale" qualunque informazione che permetta l´identificazione, anche in via indiretta, dei soggetti interessati, ivi compresi, appunto, i suoni e le immagini (art. 1, comma 1, lett. c), l. n. 675/1996).

Nella perdurante mancanza di una normativa specifica, il Garante ha perciò sollecitato, in sede di verifica dei vari sistemi realizzati o in progetto a cura di enti e di organismi che si sono rivolti all´Autorità, il rispetto di principi desumibili dalla legge n. 675, richiamando l´attenzione sulla necessità che ogni sistema di video-sorveglianza sia attivato e gestito solo in presenza di articolate garanzie che dovrebbero riguardare, in modo particolare, l´eventuale intenzione di conservare le immagini e i suoni in appositi archivi, l´individuazione dei soggetti legittimati ad accedere alle registrazioni anche all´interno dell´amministrazione preposta, nonché l´eventuale messa a disposizione delle registrazioni in favore di altri soggetti pubblici.

Ad esempio, in merito al parere chiesto al Garante dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e dal Dipartimento della Funzione pubblica sullo schema di regolamento per l´autorizzazione all´installazione ed all´esercizio di impianti per la rilevazione degli accessi di veicoli ai centri storici e alle zone a traffico limitato, il Garante (con provvedimento del 24 febbraio 1999, in Bollettino n. 7, pag. 25) ha constatato con soddisfazione la previsione di disposizioni riferite al trattamento dei dati personali.

In particolare, detto regolamento prevede che gli impianti rilevino immagini solo in caso di infrazione e, per il resto, effettuino il monitoraggio del traffico, attraverso dati anonimi. Sono altresì prevista l´utilizzazione dei dati per le sole finalità di applicazione del regolamento medesimo, salva la possibilità di uso dei dati per fini di giustizia e la disponibilità di dati anonimi per studi e statistiche; la conservazione delle immagini per il solo periodo necessario all´applicazione delle infrazioni e alla definizione dell´eventuale contenzioso; l´esclusione di interconnessioni con altri archivi o base dati; nonché il tracciamento delle consultazioni della banca dati che custodisce le immagini. Nell´ambito di una collaborazione istituzionale proficuamente instaurata, i suggerimenti di modifica dello schema formulati dal Garante sono stati accolti pressoché interamente in sede di emanazione del d.P.R. 22 giugno 1999, n. 250.

In una successiva occasione il Garante ha invece esaminato l´ipotesi che il Comune di Torino ha formulato per installare nonché d´intesa con le forze di polizia, un sistema di video-sorveglianza sui mezzi di trasporto pubblico urbano dell´ATM (Azienda torinese mobilità), presso alcune fermate, nel quadro di un´azione mirante a contenere il fenomeno della criminalità e a diminuire la pericolosità di ambiti cittadini particolarmente insicuri.

Con provvedimento del 23 marzo 1999 (in Bollettino n. 8, p. 57), l´Autorità ha in primo luogo osservato come in tale progetto le finalità fossero da una parte ispirate alla prevenzione e alla repressione dei reati e, dall´altra, basate su una connessa tutela del patrimonio pubblico (mezzi di trasporto, impianti fissi ecc.), oltre che dettate da un intento di generale cura del benessere cittadino.

Alla luce di tali finalità, il Garante ha inteso verificare la posizione dei soggetti coinvolti nell´iniziativa, identificando il "titolare del trattamento" nel Comune di Torino, quale centro di imputazione e riferimento degli interessi coinvolti e ravvisando nell´Azienda il possibile ruolo del responsabile del trattamento. Il Garante ha poi indicato la necessità di regolare i seguenti profili prima dell´avvio del progetto:

a) verificare la posizione dei soggetti coinvolti nell´iniziativa e procedere alla formale identificazione del titolare e del responsabile del trattamento;

b) determinare con precisione la localizzazione delle telecamere e le modalità di ripresa in aderenza alle finalità che avevano suggerito l´installazione del sistema, tenendo conto dei principi fondamentali fissati dall´art. 9 della legge n. 675/1996, specie in ordine alla pertinenza e non eccedenza dei dati rispetto agli scopi perseguiti. Al riguardo, si è suggerito di predisporre modalità di ripresa che permettano, per quanto tecnicamente possibile, di evitare riprese particolareggiate tali da risultare eccessivamente intrusive della riservatezza delle persone o da permettere la rilevazione di particolari non rilevanti;

c) evitare che le telecamere riprendano in modo stabile le postazioni di guida dei conducenti, anche in considerazione dei limiti posti all´installazione di impianti audiovisivi dall´art. 4 della legge 20 maggio 1970, n. 300 (cd. Statuto dei lavoratori);

d) evidenziare che le immagini visionate per finalità di polizia giudiziaria possano essere utilizzate per controlli, anche indiretti, sull´attività lavorativa dei dipendenti ATM;

e) delimitare puntualmente i soggetti legittimati a trattare i dati personali, individuando con precisione, così come richiesto dall´art. 19 della legge n. 675, gli incaricati del trattamento;

f) prevedere tutte le misure di sicurezza idonee per evitare fenomeni di dispersione dei dati o di accessi non autorizzati, ecc.;

g) garantire in modo costante l´impossibilità di accesso diretto alle immagini registrate, specie presso i terminali "locali" a bordo dei mezzi o presso le fermate; la regolare distruzione delle immagini non oggetto di segnalazione; il rigoroso controllo di sicurezza sui dati registrati che, a seguito di denuncia, vengono esaminati dall´autorità di polizia;

h) consentire l´accesso alla cd. "stazione di lettura" mediante il sistema della "doppia chiave" congiunta (una in possesso del personale preposto ATM e una in possesso dell´autorità di polizia), essendo la visione "in chiaro" delle immagini registrate strettamente connessa alla commissione di atti criminosi ed alla previa denuncia degli stessi all´autorità di polizia;

i) fornire agli interessati, da parte del titolare del trattamento, le informazioni previste dall´art. 10 della legge n. 675/1996, segnalando in maniera idonea agli utenti del servizio di trasporto l´esistenza del sistema di video-sorveglianza.

Inoltre, in risposta alle informazioni fornite dal Comune di Riomaggiore in ordine alla realizzazione di un sistema di video-sorveglianza nella zona B di Punta Montenegro della Riserva Marina delle Cinque Terre, d´intesa con la Capitaneria di Porto della Spezia, il Garante (con provvedimento del 21/10/1999, in Bollettino n. 10, pag. 80) ha sollecitato un´attenta riflessione volta ad appurare:

j) l´esistenza di una fonte normativa che legittimi l´installazione di tali sistemi di video-sorveglianza e che ne indichi le relative finalità, e cioè se tale iniziativa risponda alle funzioni istituzionali demandate all´ente. A tal fine, è apparso altresì necessario che fosse precisato come si configurano dal punto di vista della legge n. 31 dicembre 1996, n. 675, le posizioni dei soggetti coinvolti nell´iniziativa (Capitaneria di Porto di La Spezia e Comune di Riomaggiore), anche alla luce degli scopi dagli stessi perseguiti;

k) la precisa localizzazione delle telecamere e le modalità di ripresa delle immagini (memorizzazione, conservazione, angolo visuale delle telecamere e limite della possibilità di avvicinamento dell´immagine), anche al fine di assicurare il rispetto dei princìpi fondamentali fissati dall´art. 9 della legge, specie in ordine alla pertinenza e non eccedenza dei dati rispetto agli scopi perseguiti;

l) l´individuazione di idonee ed appropriate misure per assicurare un utilizzo corretto dei dati da parte dei soggetti legittimati (art. 15 della l. n. 675/1996);

m) le procedure e le modalità volte a fornire agli interessati le informazioni previste dall´art. 10 della legge.

In questo quadro, il Garante ha perciò manifestato perplessità per l´attivazione di un sistema di video-sorveglianza privo di un insieme articolato di garanzie, che dovevano riguardare, in modo particolare, l´eventuale intenzione di conservare le immagini in un apposito archivio, l´individuazione dei soggetti legittimati ad accedere alle registrazioni anche all´interno dell´ente e l´eventuale messa a disposizione delle registrazioni in favore di altri soggetti.

Riguardo a quest´ultimo aspetto, l´Autorità ha fatto inoltre presente che la divulgazione di dati tra soggetti pubblici richiede l´esistenza di una puntuale norma di legge o di regolamento ed è possibile, in via del tutto residuale, anche quando non sia prevista da una norma, purché sia necessaria per lo svolgimento di alcune funzioni istituzionali e sia effettuata una comunicazione preventiva al Garante (il quale potrebbe vietarla in caso di violazione di legge: art. 27, comma 2).

In seguito, fornendo riscontro a una richiesta di parere in ordine alla delibera della Giunta comunale di Portici con la quale è stato approvato un regolamento per l´installazione e l´utilizzo di impianti di videosorveglianza del territorio, di telecontrollo ambientale e di pannelli a messaggi variabili, il Garante (con provvedimento del 17 febbraio 2000) ha ricordato che, per i soli aspetti riguardanti l´installazione e l´ esercizio di impianti per la rilevazione degli accessi di veicoli ai centri storici o nelle zone a traffico limitato, è stato introdotto, mediante apposito regolamento (d.P.R. 22 giugno 1999, n. 250), l´obbligo per i comuni di richiedere un´autorizzazione rilasciata dal Ministero dei lavori pubblici-Ispettorato generale per la circolazione e la sicurezza stradale. Il Garante ha altresì rilevato che il progetto tiene conto di alcune indicazioni formulate dall´Autorità in relazione ad analoghe iniziative di enti locali e di amministrazioni centrali. Il Garante ha ribadito, ad ogni modo che, tra le finalità elencate dal provvedimento della Giunta, possono essere perseguite solo quelle che rispondono alle funzioni istituzionali demandate all´ente, come già indicato nel caso del Comune di Riomaggiore. Analogamente ai casi già illustrati, il Garante ha reputato inoltre necessarie:

a) una localizzazione più precisa delle telecamere e una limitazione delle modalità di ripresa delle immagini, con particolare riguardo al livello di dettaglio della ripresa dei tratti somatici delle persone presso gli impianti volti unicamente a prevenire le violazioni al codice di strada;

b) l´individuazione dei soggetti legittimati ad accedere alle registrazioni anche all´interno dell´ente e la precisazione delle finalità per le quali potranno essere autorizzati eventuali accessi di persone diverse dai responsabili e dagli incaricati;

c) una puntuale verifica, per quanto riguarda l´eventuale messa a disposizione delle registrazioni in favore di altri soggetti pubblici;

d) l´indicazione del soggetto o della struttura cui il cittadino può rivolgersi per esercitare i diritti di cui all´art. 13 della legge;

e) le modalità dell´eventuale riutilizzazione dei supporti magnetici una volta cancellati;

f) la precisazione che, ai fini dell´analisi dei flussi di traffico, il trattamento è effettuato con modalità volte a salvaguardare l´anonimato, ma solo successivamente alla fase della raccolta, giacché le immagini registrate possono contenere dati di carattere personale.

Analoghe indicazioni sulla necessità di apportare le opportune modificazioni sono state formulate dal Garante (con provvedimento del 7 marzo 2000) riguardo al progetto di installazione di un sistema di video-sorveglianza ipotizzato dal Comune di Mantova con finalità di rilevazioni a fini statistici e di studio degli accessi dei veicoli al centro storico e alle zone al traffico limitato, nonché per finalità di controllo a distanza con funzione di prevenzione e repressione di attività illecite.

Il Garante aveva potuto già evidenziare positivi elementi di collaborazione con il Ministero dell´interno, in merito all´attività del Comitato di sorveglianza del Programma operativo "Sicurezza per lo Sviluppo del Mezzogiorno d´Italia" con riguardo agli interventi di innalzamento dello standard di sicurezza lungo l´asse autostradale Salerno-Reggio Calabria, attraverso un sistema integrato di video-sorveglianza e di comunicazione satellitare. Va sottolineato in proposito che tale sistema prevede, tra l´altro, il controllo degli accessi autostradali e delle aree di servizio e di parcheggio tramite telecamere "intelligenti" per la lettura delle targhe delle autovetture in transito; dette telecamere avrebbero in dotazione un software che, programmato con liste di targhe "sensibili", effettuerebbe una comparazione in tempo reale con l´immagine ripresa, fornendo, in caso di rilevazione positiva, segnali di allerta al centro di controllo.

L´Autorità ha apprezzato l´attenzione dimostrata dal Ministero dell´interno nella predisposizione del progetto, ai fini dell´adozione di misure organizzative e di sicurezza volte a garantire il rispetto della normativa in materia di protezione dei dati personali. In particolare, su richiesta del Garante (con nota del 15 dicembre 1998), sono stati forniti elementi più dettagliati circa:

a) le diverse modalità di gestione delle immagini riprese dalle videocamere utilizzate dal sistema di controllo, anche in riferimento alle aree di servizio lungo l´asse autostradale e al monitoraggio del traffico sospetto;

b) le misure di sicurezza adottate anche in riferimento alla codifica dei segnali e delle immagini;

c) i meccanismi per fornire un´adeguata informazione agli interessati sulla viabilità e nelle aree di servizio;

d) la non previsione di rilevazioni di tipo acustico integrati al sistema di video-sorveglianza.

Il Garante, circa la conservazione delle informazioni e l´accesso alla consultazione, ha poi rilevato (con nota dell´ 8 giugno 1999) l´opportunità che:

a) i dati relativi alle immagini o alle targhe automobilistiche non confluiscano in altri archivi o banche dati o, comunque, non siano intrecciati con altre informazioni diverse da quelle strettamente necessarie per l´espletamento dei controlli o delle indagini;

b) si predisponga, ove non previsto, un sistema di tracciamento delle consultazioni degli archivi.

Principi analoghi potranno essere formulati dal Garante in riferimento ad altri interventi progettuali previsti nel Mezzogiorno presso altri percorsi autostradali e tratte viarie.

In sintesi, la differenza che il Garante ha riscontrato nello svolgimento della propria attività rispetto al precedente anno è stata la moltiplicazione dei progetti di installazione di sistemi vasti e articolati di video-sorveglianza dentro e fuori gli spazi urbani. I sistemi di monitoraggio visivo, dapprima circoscrivibili ad una piazza o a una strada, si estendono a percorsi tramviari cittadini, poi alla superficie urbana in porzione più o meno estesa, successivamente ad aree comunali con l´inclusione di spazi naturali e, infine, tendono a coprire settori sempre più estesi del territorio.

Allo scopo di avere un quadro dettagliato e capillare di questo fenomeno il Garante ha deciso - senza precedenti in Italia, ma con numerosi riscontri in altri Paesi industriali avanzati- di conferire un incarico di consulenza sulla diffusione e sulla consistenza delle diverse forme di video-sorveglianza utilizzate in luoghi pubblici, esercizi commerciali, supermercati, banche, ecc. La ricerca, necessariamente di tipo preliminare, è in via di espletamento in alcune città campione del Nord, del Centro e del Sud, sulla base di schede analitiche di rilevamento. La decisione è stata presa in attesa della complessiva regolamentazione della materia attraverso uno dei decreti legislativi che il Governo era stato delegato ad emanare (in base all´art. 1, comma 1, lettera i) l. n. 676/1996) e che, se verrà nuovamente conferita tale delega attualmente scaduta, dovrà fissare le norme per un giusto equilibrio tra il diritto alla riservatezza dei cittadini e le esigenze di pubblica sicurezza e della prevenzione dei reati.

Il Garante ha inoltre avviato una ricerca interna su vari aspetti specie giuridici, culturali e sociali del fenomeno della video-sorveglianza, in Italia e all´estero. La ricerca prevede la raccolta e la classificazione di articoli di stampa da quotidiani, periodici italiani e internazionali e riviste specializzate, nonché di saggi, monografie, repertori bibliografici e materiali riversati anche da siti Internet a partire dal 1 gennaio 1997.