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3.1 I ricorsi ex art.29: un bilancio d'insieme - Relazione 1999 - 3 maggio 2000

Indice

3. Il Garante - Relazione 1999 - 3 maggio 2000

3.1. I ricorsi ex art. 29: un bilancio d´insieme
Nella relazione dello scorso anno si era dato conto della procedura in base alla quale, pur in assenza del regolamento previsto dall´art. 33, comma 3, della legge n. 675, il Garante aveva comunque esaminato le questioni sollevate tramite i ricorsi presentati ai sensi dell´art. 29.

Il citato regolamento (d.P.R. 31 marzo 1998, n. 501) è stato poi pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il 1° febbraio 1999, entrando in vigore il successivo 16 febbraio.

Con la presente relazione è quindi possibile operare un primo, provvisorio bilancio sull´utilizzo di questo nuovo meccanismo di tutela e sulla congruità delle modalità procedurali che lo caratterizzano.

Va anzitutto osservato che il nuovo strumento di tutela, che si pone nel nostro ordinamento come strumento atipico e fortemente innovativo, si sta rapidamente affermando come valido meccanismo di garanzia, trovando applicazione nei settori più diversi.

Come è noto, la proposizione del ricorso al Garante ai sensi dell´art. 29, per la tutela dei diritti statuiti dall´art. 13 della legge n. 675, si pone in alternativa rispetto all´esercizio dei diritti stessi di fronte all´autorità giudiziaria ordinaria. Il procedimento dinanzi al Garante offre il vantaggio di una procedura caratterizzata da grande celerità che porta, entro 30 giorni dalla data di presentazione del ricorso, alla definizione dello stesso con un provvedimento espresso dell´Autorità (la mancata pronuncia sul ricorso entro il termine citato equivale altrimenti a rigetto: art. 29, comma 4).

Il termine inizialmente previsto dal legislatore era di soli 20 giorni, che sono stati elevati poi a 30 in seguito a una modifica normativa introdotta dall´art. 13, comma 1, lettera a), del d.lg. 30 luglio 1999 n. 281. Il termine inizialmente previsto si era infatti dimostrato troppo breve per assicurare un regolare svolgimento dell´istruttoria e, soprattutto, per permettere al titolare di fornire i necessari elementi di valutazione (sia in situazioni di spontaneo adempimento, sia in caso di opposizione alle istanze dell´interessato).

Fra gli elementi che caratterizzano i ricorsi, va ricordata la possibilità per ogni interessato di presentare direttamente il ricorso stesso, senza l´obbligo di avvalersi dell´assistenza di un legale, nell´ambito di una procedura caratterizzata, oltre che da grande celerità, anche da spese di procedimento assai contenute (solo 50.000 lire di diritti di segreteria).

Nel 1999, primo anno di vigenza del d.P.R. n. 501, sono pervenuti 150 ricorsi (199 alla data del 13 aprile 2000) ed è quindi possibile individuare alcuni problemi di carattere generale emersi nella trattazione dei casi concreti.

Anzitutto, si deve segnalare come la novità del nuovo strumento abbia portato, specie nel primo periodo, ad un uso improprio dello stesso o, meglio, ad un utilizzo del ricorso ex art. 29 anche in riferimento ad ipotesi diverse da quelle per le quali tale strumento è apprestato. Va infatti ricordato che il procedimento previsto dall´art. 29 ha caratteri particolari, in quanto con il ricorso che lo introduce non si può lamentare ogni violazione di un diritto della personalità, ovvero ogni supposta violazione della legge n. 675/1996, come può avvenire invece mediante altri strumenti previsti dalla stessa legge, quali le segnalazioni ed i reclami di cui all´art. 31, comma 1, lettera d).

Il ricorso in senso proprio può infatti essere presentato solo per la tutela di una precisa richiesta (formulata in riferimento agli specifici diritti tutelati dall´art. 13, comma 1, della legge), avanzata precedentemente al titolare o al responsabile del trattamento e da questi disattesa anche in parte. Non è cioè possibile presentare direttamente il ricorso al Garante, ed occorre anzi dapprima, avanzare le proprie richieste nei confronti dei titolari o dei responsabili del trattamento e, poi, attendere almeno 5 giorni dalla data della loro presentazione. Secondo l´art. 29, comma 2, la proposizione immediata del ricorso al Garante è infatti possibile solo nell´ipotesi in cui il decorso del tempo necessario per interpellare il titolare o il responsabile "esporrebbe taluno a pregiudizio imminente e irreparabile".

In numerosi casi si è dovuto così procedere a dichiarazioni di inammissibilità, in assenza, appunto, del previo esercizio dei diritti dell´art. 13 nei confronti del titolare, o in carenza di adeguate motivazioni che giustificassero l´immediata presentazione del ricorso al Garante.

In alcuni casi, poi (più frequenti, ovviamente nel primo periodo), prima di procedere all´avvio dell´istruttoria, il ricorrente è stato invitato a regolarizzare il ricorso medesimo (privo, ad esempio, della firma autenticata dell´interessato o della ricevuta del versamento dei diritti di segreteria), secondo quanto stabilito dall´Autorità stessa con propria delibera del 1° marzo 1999.

 

311. Principali settori e ambiti di trattamento dei dati
L´esperienza di questo primo anno ha evidenziato alcune classi di titolari del trattamento o settori di attività che sono stati oggetto della presentazione di molteplici ricorsi. Al di là delle vicende specifiche, questi "filoni" più ricorrenti hanno permesso di mettere a fuoco le più generali problematiche legate alla protezione dei dati personali in alcuni campi di rilevante interesse.

Il settore delle banche e delle compagnie di assicurazione è stato fortemente inciso dalla legge n. 675 che ha fornito agli utenti dei rispettivi servizi nuove opportunità di tutela. I ricorsi in tale ambito hanno riguardato, oltre all´esercizio del diritto di accesso, anche la richiesta di cancellazione di dati in ordine a presunte violazioni nel loro trattamento. Con riguardo al settore bancario, ciò è avvenuto specie in riferimento alla fase pre-contrattuale volta all´instaurazione di rapporti di finanziamento a favore dell´interessato. Per quanto concerne, invece, le imprese di assicurazione, le istanze sono state pressoché tutte rivolte ad avere accesso alle perizie medico legali curate dai medici fiduciari delle imprese stesse (sul punto si veda il capitolo 2.6).

Sempre con riferimento al settore di tali operatori economici, lo strumento del ricorso ex art. 29 ha trovato larga applicazione rispetto ai trattamenti di dati effettuati dalle c.d. centrali rischi private, largamente consultate da banche e società finanziarie, specie in rapporto a richieste di prestiti e finanziamenti. L´esame specifico delle singole vicende ha fatto emergere in diverse occasioni il diritto degli interessati ad ottenere la cancellazione di dati errati, la modificazione di informazioni inesatte o la cancellazione di dati relativi a trattamenti per i quali era già scaduto il termine legittimo di conservazione.

In riferimento a tutt´altro settore va invece rammentato che le pubbliche amministrazioni detengono e gestiscono una rilevante mole di dati personali, spesso assai delicati. Le possibilità offerte dall´art. 13 hanno aperto nuovi spazi di tutela per il cittadino sia nei confronti di ambiti caratterizzati da una tradizionale, limitata accessibilità (per es. le istituzioni militari con riferimento non ai particolari trattamenti di cui all´art. 4 della legge, ma a quelli riguardanti, più semplicemente, la gestione del personale dipendente). Sia, ad esempio, nei confronti delle strutture sanitarie pubbliche.

In quest´ultimo settore sono emersi anche profili assai delicati che hanno riguardato la legittimità della comunicazione dei dati a soggetti esterni alla struttura sanitaria stessa, l´accessibilità di particolari dati medici da parte degli interessati (es. riscontri radiografici), la legittimità di trattamenti concernenti dati protetti da particolari garanzie di riservatezza (ad esempio, in materia di AIDS secondo il disposto della legge n. 135 del 1990).

Una numerosa serie di ricorsi è stata promossa, inoltre, da dipendenti pubblici e privati peraccedere ai dati personali contenuti nella documentazione relativa al rapporto di lavoro detenuta dal datore di lavoro. Ciò, sia per poter verificare l´esattezza e la completezza della documentazione conservata, sia, soprattutto, per poter accedere a particolari dati personali rappresentati da giudizi, note di qualifica o rapporti annuali particolarmente rilevanti al fine di ottenere avanzamenti di carriera o progressioni economiche.

In corso d´anno sono stati altresì proposti alcuni ricorsi nei confronti di titolari di trattamento o in riferimento a settori di attività che, ai sensi dell´art. 4 della legge, sono però esclusi dallo spettro applicativo dell´art. 13 e nei cui confronti non è quindi proponibile il ricorso ex art. 29.

Sono stati infatti presentati ricorsi nei confronti degli organismi di informazione e sicurezza, nonché nei confronti di trattamenti svolti da forze di polizia o da uffici giudiziari. In alcuni casi, sulla base delle informazioni acquisite in occasione della presentazione di tali ricorsi, il Garante, pur negando la possibilità di esercitare i diritti dell´art. 13, ha però autonomamente instaurato procedimenti volti ad accertare che i trattamenti in questione venissero svolti in coerenza con il disposto dell´art. 9 della legge (norma che trova applicazione anche nei confronti di tali particolari trattamenti).

Una serie significativa di ricorsi ha riguardato infine l´esercizio dei diritti dell´art. 13 in ambito giornalistico, sia della carta stampata, sia degli altri indirizzi di informazione. Si è trattato di casi spesso complessi ed articolati, non di rado intrecciati a più ampie ipotesi di violazione della normativa sulla protezione dei dati, oltre che di altre disposizioni normative. Le istanze hanno interessato ipotesi di accesso agli archivi giornalistici e di opposizione al trattamento di dati, nonché la richiesta di rettifica o di cancellazione degli stessi, anche in riferimento alla riproduzione di fotografie o alla messa in onda di riprese televisive.

 

312. Particolari profili applicativi e considerazioni finali
Nell´ambito dell´esame di diversi ricorsi, il Garante ha nuovamente puntualizzato alcuni concetti circa l´esatto significato dell´istituto dell´accesso di cui all´art. 13 della legge. Tale diritto si configura infatti come un diritto di accesso ai dati personali dell´interessato detenuti dal titolare del trattamento e non deve quindi essere confuso con il diverso diritto di accesso agli atti e documenti amministrativi di cui alla legge n. 241 del 1990.

Naturalmente i dati dell´interessato possono, e normalmente sono contenuti in atti o documenti. L´esatto adempimento del diritto dell´art. 13 spesso impone al titolare di estrapolare tali dati e di renderli disponibili al richiedente. Peraltro, in più occasioni il Garante ha precisato che l´esibizione o la consegna in copia della documentazione può costituire una modalità adeguata per corrispondere alle richieste dell´interessato. Ciò, qualora la consultazione dei documenti consenta ugualmente un´agevole comprensione dei dati richiesti, considerata anche la qualità e la quantità delle informazioni, e risulti invece particolarmente difficoltosa l´estrazione dei dati stessi dai documenti, nonché la loro trasposizione su apposito supporto cartaceo od informatico, secondo il disposto dell´art. 17, comma 6, del d.P.R. n. 501/1998.

Va inoltre messo in luce come spesso gli interessati ritengano erroneamente che, accanto al diritto di accesso, esista un diritto di cancellazione dei dati ugualmente esteso, di cui possano avvalersi.

La legge distingue invece nettamente, nell´ambito del medesimo art. 13, le due ipotesi, configurando la possibilità di un diritto alla cancellazione nella sola ipotesi di trattamenti effettuati in violazione di legge.

La validità dello strumento del ricorso si è pienamente dimostrata nei numerosi casi nei quali si è pervenuto; ai sensi dell´art. 20 del d.P.R. n. 501, alla decisione di non luogo a provvedere sul ricorso medesimo. Sono infatti queste le situazioni nelle quali, dopo la proposizione del ricorso al Garante, il titolare del trattamento adempie spontaneamente alle richieste del ricorrente, soddisfacendo quelle istanze che in un primo momento erano rimaste inevase. Resta peraltro da considerare, de iure condendo, la praticabilità di un qualche correttivo per rendere ancora più effettiva la tutela degli interessati, in modo da disincentivare la possibile prassi di chi, confidando nell´assenza di "sanzioni" in caso di ritardato riscontro alle richieste di cui all´art. 13 della legge (a parte la circoscritta misura delle spese e dei diritti connessi alla soccombenza nel procedimento di cui all´art. 29), possa tendere ad attivarsi nei confronti dell´interessato solo a seguito della formale presentazione di un ricorso.

Nei casi, invece, di accoglimento del ricorso, la decisione del Garante, riconoscendo la legittimità delle pretese dell´interessato, ha spesso fornito indicazioni e direttive volte a rendere pienamente conforme al dettato normativo il trattamento dei dati svolto dal titolare.

Ugualmente, i ricorsi sono stati strumento utile, al di là delle decisioni finali adottate, per enucleare situazioni di potenziale violazione della legge ed hanno permesso al Garante di attivare autonomamente procedimenti di segnalazione diretti a verificare la legittimità complessiva di molte operazioni di trattamento.

Va infine ricordato che, finora, solo tre decisioni del Garante in tema di ricorsi sono state oggetto di opposizione al tribunale ai sensi dell´art. 29, comma 6 della legge. Rispetto a tali vicende il Garante, dietro conforme parere dell´Avvocatura generale dello Stato, si è costituito in giudizio, attraverso le competenti avvocature distrettuali, al fine di sostenere le ragioni che avevano ispirato le decisioni adottate.