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2.4 Statistica, ricerca scientifica e ricerca storica - Relazione 1999 - 3 maggio 2000

Indice

2. Stato di attuazione della legge n. 675/1996 e nodi da affrontare - Relazione 1999 - 3 maggio 2000

2.4. Statistica, ricerca scientifica e ricerca storica

2.4.1. Attività di ricerca scientifica
Nel testo originale della legge n. 675 non vi erano specifiche disposizioni che riguardassero i trattamenti aventi le finalità di ricerca scientifica, storica e statistica: gli unici riferimenti erano anzi di dubbia efficacia, essendo relativi alla previsione dell´esonero dalla preventiva acquisizione del consenso dell´interessato nel caso in cui il trattamento per fini di ricerca scientifica o di statistica riguardava dati anonimi (artt. 12, comma 1, lett. d) e 21, 4° comma lett. a)), nonché al rinvio, in quanto compatibile, alla normativa sulla statistica pubblica (art. 43, comma 2).

Da queste iniziali previsioni si è opportunamente giunti ad una apposita disciplina di settore con l´emanazione del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 281, ("Disposizioni in materia di trattamento dei dati personali per finalità storiche, statistiche e di ricerca scientifica"), con cui il Governo ha dato attuazione ad uno dei criteri di delega previsti dalla legge 31 dicembre 1996, n. 676, il cui termine di scadenza era stato prorogato dalla legge 6 ottobre 1998, n. 344.

Il riconoscimento di questa peculiarità trova fondamento nell´importante lavoro di elaborazione svolto a livello internazionale ed in particolare nella direttiva n. 95/46/CE che prevede discipline speciali rispetto ai principi generali in materia di trattamento dei dati personali per le attività svolte a fini storici, di ricerca e di statistica (si vedano i "considerando" nn. 29 e 40, nonché gli artt. 6, comma 1, e 32, comma 3). Coerentemente la legge delega n. 676/1996 ha richiamato il legislatore delegato al rispetto dei princìpi contenuti in alcune raccomandazioni del Consiglio d´Europa e tra queste la n. R. (83) 10, relativa alla protezione dei dati personali utilizzati a fini di ricerca scientifica e statistica, adottata il 23 settembre 1983 dal Consiglio d´Europa, e nelle loro "successive modificazioni", al chiaro scopo di permettere al legislatore delegato di tenere conto della Raccomandazione, all´epoca ancora in corso di adozione, n. R. (97) 18 del 30 settembre 1997 in materia di statistica.

Il decreto legislativo n. 281 fa propri i principi richiamati nella legge delega e definisce le procedure relative all´utilizzazione di dati personali a fini storici, di ricerca e di statistica in modo compatibile con la necessaria tutela del singolo, semplificando notevolmente gli adempimenti previsti dalla legge n. 675/1996 a tutela dei dati personali. A tal fine il testo interviene su tre direzioni:

  • contiene disposizioni integrative alla legge n. 675/1996, a cominciare dalla fondamentale previsione dell´art. 3 del d. lg. n. 281 che, per questi tipi di trattamento, deroga alle disposizioni sulle finalità e sulla temporaneità della conservazione dei dati personali (art. 9, comma 1 bis, l. 675). Inoltre si prevede la possibilità di effettuare la notificazione in forma semplificata o in alcuni casi addirittura di prescinderne, purché questi trattamenti siano effettuati nel rispetto delle normative nazionali e comunitarie e dei codici di deontologia e di buona condotta (art. 2 d.lg. 281). Infine, l´art. 4 del d. lg. n. 281 esclude che questi trattamenti necessitino di forme di consenso per il trattamento, per la comunicazione e per il trasferimento all´estero di dati comuni, sempre se ciò viene effettuato "nel rispetto dei codici di deontologia e di buona condotta sottoscritti ai sensi dell´art. 31";
  • introduce alcune modifiche alla normativa vigente nei diversi settori coinvolti ed in particolare al d.lg. 6 settembre 1989, n. 322 ("Norme sul Sistema statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell´Istituto nazionale di statistica") ed al decreto legislativo 20 settembre 1963, n. 1409 ("Norme relative all´ordinamento e al personale degli Archivi di Stato");
  • riconosce un ruolo molto rilevante ai codici di deontologia, la cui adozione diviene sostanzialmente obbligatoria in tali settori di attività e la cui adozione è stata promossa dal Garante entro sei mesi dall´entrata in vigore del decreto legislativo; inoltre, una volta che il Garante ne abbia verificato positivamente la legalità, verranno pubblicati sulla Gazzetta ufficiale (sui codici di deontologia in generale si veda il par. 3.6 di questa relazione). Tali codici non sono quindi da intendere come un insieme di norme di etica professionale idonee a tracciare principi o regole di comportamento affidati alla sola eventuale reattività disciplinare dei soggetti professionali interessati, ma assumono uno specifico rilievo giuridico, in quanto il loro rispetto, per l´art. 6, comma 2, del d.lg. n. 281, diviene "condizione essenziale per la liceità del trattamento dei dati". Inoltre, come abbiamo appena visto, solo il rispetto delle disposizioni dei codici di deontologia e di buona condotta permette di ridurre fortemente una serie di vincoli nel trattamento dei dati personali. Ed infine le specifiche disposizioni che prevedono i codici di deontologia nel settore della ricerca storica, della statistica e della ricerca medica, attribuiscono solo a questi atti la possibilità di introdurre ulteriori deroghe alla legislazione generale sulla tutela dei dati personali (cfr. artt. 7 e 10 d.lg. 281/1999; art. 17, comma 3, modificato dall´art. 3 del d.lg. 282/1999).

In attesa dell´entrata in funzione delle nuove disposizioni, largamente dipendenti dall´adozione dei codici di deontologia e, per il settore dei dati medici, di alcune disposizioni normative del Ministero della sanità, continuano a svolgere un ruolo fondamentale le autorizzazioni generali emanate dal Garante ai sensi dell´art. 41, comma 7, della legge n. 675 nel corso del 1999, al fine di permettere il trattamento da parte dei soggetti privati dei dati sensibili.

Nella autorizzazione n. 2 del 29 settembre 1999, relativa ai dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale, si confermano sostanzialmente le indicazioni già presenti nei provvedimenti autorizzativi degli anni passati, valevoli per i trattamenti effettuati "per scopi di ricerca scientifica, anche statistica, finalizzata alla tutela della salute dell´interessato, di terzi o della collettività in campo medico, biomedico o epidemiologico, allorché si debba intraprendere uno studio delle relazioni tra i fattori di rischio e la salute umana, o indagini su interventi sanitari di tipo diagnostico, terapeutico o preventivo, ovvero sull´utilizzazione di strutture socio-sanitarie…" (punto 1.2, lett. a)).

Nel provvedimento sono rinvenibili alcuni dei più importanti principi su cui si basa la disciplina a protezione dei dati personali e che possono essere così riassunti:

  • il trattamento dei dati personali è consentito qualora la disponibilità di dati solo anonimi su campioni della popolazione non permetta alla ricerca di raggiungere i suoi scopi;
  • il trattamento successivo alla raccolta non deve permettere di identificare gli interessati anche indirettamente, salvo che l´abbinamento al materiale di ricerca dei dati identificativi dell´interessato sia temporaneo ed essenziale per il risultato della ricerca, e sia motivato, altresì, per iscritto;
  • i risultati della ricerca non possono essere diffusi se non in forma anonima;
  • è necessario acquisire il consenso scritto nel caso in cui si trattino dati sensibili o attinenti a provvedimenti giudiziari;
  • il divieto di diffusione dei dati idonei a rivelare lo stato di salute.

La medesima autorizzazione, inoltre, come abbiamo accennato al par. 2.2.2, continua a disciplinare provvisoriamente anche il trattamento dei dati genetici.

Altri provvedimenti autorizzativi generali considerano nel loro testo le finalità in esame. Anche l´autorizzazione numero 3/1999 al "trattamento dei dati sensibili da parte degli organismi di tipo associativo e delle fondazioni", richiama al punto 1, lett. c), tra le finalità del trattamento quelle relative alla ricerca scientifica.

autorizzazione n. 7/1999, relativa al trattamento di dati a carattere giudiziario da parte di privati, di enti pubblici economici e di soggetti pubblici, si riferisce ad attività di ricerca allorché disciplina le condizioni dell´attività di documentazione, studio e ricerca in campo giuridico (come è noto, questa particolare autorizzazione che riguarda i dati indicati all´art. 24 della legge n. 675 è configurata dal legislatore come alternativa alla stessa disciplina legislativa). In particolare, questa autorizzazione permette la diffusione di dati relativi a precedenti giurisprudenziali in ragione sia dell´affinità che tali attività presentano con quelle di manifestazione del pensiero, già disciplinate dagli articoli 12, 20 e 25 della legge n. 675/1996, sia della possibile adozione di norme volte a favorire lo sviluppo dell´informatica giuridica.


242. Trattamento di dati personali per finalità di statistica
Il trattamento di dati personali per finalità di statistica è stato considerato nel corso del 1999 in vari provvedimenti legislativi.

È anzitutto il caso del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 135 (vedi par. 2.1.5) che, nel dettare le regole al trattamento di dati sensibili effettuato da soggetti pubblici, individua alcune rilevanti finalità di interesse pubblico e tra queste vi comprende anche i trattamenti effettuati a fini di "statistica" (art. 22) e quelli di "ricerca storica e archivi" (art. 23).

Inoltre, come evidenziato nel paragrafo precedente, la disciplina del trattamento di dati personali per finalità di ricerca contenuta nel decreto legislativo 281/1999, si riferisce espressamente anche all´attività svolta per fini statistici.

In questo decreto delegato, infatti, viene delineato l´ambito del trattamento dei dati personali per finalità statistiche, mediante l´individuazione dei requisiti e delle modalità di trattamento, di conservazione e di comunicazione dei dati personali utilizzati a tali fini.

Il testo, nel tenere in debito conto l´attuale dibattito in materia di statistica, contiene una disciplina flessibile applicabile sia alla statistica pubblica, sia alla statistica privata non compresa nel Sistema statistico nazionale, e prevede oltre alle disposizioni integrative e correttive alla legge n. 675/1996, alcune modifiche al decreto legislativo n. 322 del 1989 relativo a norme sul "Sistema statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell´Istituto nazionale di statistica".

In particolare è prevista un´importante disposizione che riguarda la possibilità che il consenso relativo ai dati di carattere sensibile possa essere prestato con le modalità semplificate che saranno determinate dal codici deontologici (art. 10, comma 4, d.lg. n. 281).

Inoltre, come già visto nel precedente paragrafo, vengono ampliati i casi di esclusione dal consenso anche nel caso del trattamento di dati comuni finalizzato a scopi statistici effettuato nel rispetto dei codici di deontologia e buona condotta (artt. 12, 21 e 28 della legge n. 675).

Oltre ai decreti legislativi appena citati, la statistica è stata oggetto di considerazione anche nelle autorizzazioni al trattamento dei dati sensibili da parte dei soggetti privati che sono state adottate dal Garante in data 29 settembre 1999.

In tal senso l´autorizzazione n. 5/1999, relativa al "trattamento dei dati sensibili da parte di diverse categorie di titolari", dedica l´intero Capo II alla attività di sondaggi e ricerche.

In quest´ultima autorizzazione è precisato che il trattamento dei dati sensibili per tali scopi deve riguardare i dati attinenti ai soggetti che abbiano manifestato il proprio consenso informato, manifestato in ogni caso per iscritto, e che abbiano risposto a questionari o ad interviste effettuate nell´ambito di sondaggi di opinione, di ricerche di mercato o di altre ricerche campionarie.

Anche in questo provvedimento il Garante ha richiamato l´attenzione su diversi principi che governano la normativa a tutela dei dati personali:

  • i dati personali di natura sensibile possono essere trattati solo se il trattamento di dati anonimi non permette al sondaggio o alla ricerca di raggiungere i suoi scopi;
  • il trattamento successivo alla raccolta non deve permettere di identificare gli interessati, neanche indirettamente, mediante un riferimento ad una qualsiasi altra informazione;
  • i dati personali, individuali o aggregati, devono essere distrutti o resi anonimi subito dopo la raccolta, e comunque non oltre la fase contestuale alla registrazione dei campioni raccolti. La registrazione deve essere effettuata senza ritardo anche nel caso in cui i campioni siano stati raccolti in numero elevato;
  • la possibilità per il titolare della raccolta, nonché per i suoi responsabili o incaricati, di utilizzare i dati personali al fine di verificare presso gli interessati la veridicità o l´esattezza dei campioni;
  • i dati sensibili non possono essere né comunicati né diffusi;
  • i campioni del sondaggio o della ricerca possono essere comunicati o diffusi in forma individuale o aggregata, sempreché non possano essere associati, anche a seguito di trattamento, ad interessati identificati o identificabili;
  • vi è l´obbligo di informare l´interessato, ai sensi dell´art. 10, commi 1 e 3, della legge n. 675/1996, anche quando i dati sono raccolti presso terzi;
  • i dati possono essere conservati per un periodo non superiore a quello necessario per perseguire le finalità ovvero per adempiere agli obblighi o agli incarichi menzionati nei precedenti capi, verificando anche periodicamente la stretta pertinenza e la non eccedenza dei dati trattati.

Il Garante nel corso del 1999, oltre ad aver seguito con attenzione l´elaborazione dei decreti delegati prima citati e ad aver adottato le autorizzazioni generali a cui ci si è riferiti nel presente paragrafo ed in quello precedente, ha fornito pareri su una serie di richieste specifiche.

In tal senso appaiono interessanti le indicazioni fornite all´I.S.T.A.T. nel provvedimento del 2 agosto 1999 (in Bollettino n. 9, pag. 13) relativamente a una comunicazione di dati da effettuare verso un soggetto pubblico facente parte del Sistema statistico nazionale: anzitutto si ricorda che l´art. 27, comma 2, della legge n. 675 considera lecito lo scambio di dati tra soggetti pubblici in presenza di una norma di legge o di regolamento che preveda detta comunicazione, o in via del tutto subordinata, ove ciò sia necessario per lo svolgimento di funzioni istituzionali (in questo caso, previa apposita comunicazione al Garante).

Ulteriori argomentazioni sono state dedotte dal decreto legislativo 281: ci si è, infatti, riferiti all´art. 4, comma 9 del d.lg. n. 322/1989, parzialmente modificato dall´art. 12, comma 4, del d.lg. n. 281, secondo cui tra i dati tutelati dal segreto statistico "non rientrano gli estremi identificativi di persone o di beni provenienti da pubblici registri, elenchi, atti o documenti conoscibili da chiunque"; inoltre è stata richiamata l´attenzione su un´ulteriore disposizione in base alla quale i dati raccolti per uno scopo statistico possono essere trattati dai soggetti che fanno parte o partecipano al Sistema statistico nazionale e che operano per altri scopi statistici di interesse pubblico (art. 6-bis, comma 4, del d.lg. n. 322 introdotto dall´art. 11 del d.lg. n. 281).

Il Garante ha inoltre espresso il 21 febbraio 2000 il parere previsto all´art. 6-bis, comma 2, del d.lg. n. 322/1989 sul programma statistico nazionale 2000-2002. Pur nella valutazione positiva delle tutele relative al trattamento dei dati sensibili, l´Autorità ha richiamato la necessità di porre una maggiore attenzione sulle modalità per l´esercizio dei diritti di cui all´art. 13 da parte degli interessati.

Degno di considerazione appare anche il parere positivo formulato dal Garante il 21 febbraio 2000 sullo schema di "Regolamento per la definizione dei criteri e delle procedure per la individuazione dei soggetti privati partecipanti al Sistan, ai sensi dell´art. 2, comma 1, della legge 28 aprile 1998, n. 125". In detto parere, espresso ai sensi dell´art. 31, comma 2, della legge n. 675/1996, il Garante ha rilevato che il regolamento reca gli opportuni richiami alle garanzie previste sia dalla legge n. 675, sia dal decreto legislativo n. 322/1989, ed ha richiamato l´attenzione sulla eventuale opportunità di menzionare e considerare anche il recente d.lg. n. 281/1999.

Inoltre, in occasione della recente richiesta di un parere sullo schema di regolamento formulata dall´I.S.T.A.T. in merito al censimento dell´agricoltura, il Garante ha rilevato il 28 febbraio 2000 che alcuni organi periferici dell´Amministrazione statale avevano chiesto se fosse possibile, per i soggetti appartenenti al SISTAN, semplificare le operazioni del censimento, raccogliendo alcuni dati direttamente dalle associazioni di categoria del settore. Il Garante ha osservato che mentre non si rinvengono ragioni ostative di fondo alla raccolta di questo genere di dati, in considerazione della nozione assai vasta di dato sensibile contenuta nell´art. 22 della legge 675/1996 potrebbero essere considerati come dati sensibili le stesse appartenenze di talune aziende a determinate associazioni di categoria.

Il Garante ha segnalato pertanto l´opportunità all´Amministrazione che propone il regolamento di inserire nello stesso una disposizione che preveda l´ipotizzata forma di raccolta delle informazioni direttamente dalle associazioni di categoria (anche in eventuale collegamento all´obbligo di fornire dati statistici di cui all´art. 7 del d.lg. n.322/1989), in quanto altrimenti le associazioni di agricoltori non sarebbero tenute a fornire gli estremi delle aziende agricole iscritte. Il Garante ha inoltre osservato che le associazioni restano comunque soggette agli obblighi previsti all´art. 22 della legge n. 675 (acquisizione del consenso scritto degli interessati e rispetto delle prescrizioni contenute nelle autorizzazioni del Garante). In tal caso il consenso non deve essere necessariamente richiesto in forma specifica, potendo derivare anche dal più generale consenso manifestato una tantum dagli interessati in riferimento al perseguimento, da parte delle associazioni, delle finalità previste statutariamente.

Infine, nel parere del 1° marzo 2000 sullo schema di decreto ministeriale relativo al certificato di assistenza al parto, il Garante ha segnalato al Ministero della sanità la necessità di integrare la previsione che la trasmissione al´I.S.T.A.T. delle informazioni rilevate attraverso i suddetti certificati devono essere prive di elementi identificativi diretti, con la analoga previsione che anche la trasmissione semestrale di tali informazioni da parte delle Regioni al Ministero della sanità avvenga in modo che non possa risalirsi all´identità delle persone interessate.

 

243. Dati personali e ricerca storica
Da tempo era avvertita da parte di studiosi e giuristi l´esigenza di armonizzare la disciplina della ricerca storica alla mutata realtà sociale con particolare riferimento alla riservatezza e alla consultabilità dei documenti rilevanti ai fini storici.

Questa attività di aggiornamento non poteva prescindere dall´attenta valutazione delle opposte esigenze che caratterizzano la materia. Basti pensare alle necessità della ricerca storica, che richiede la conservazione permanente dei documenti d´interesse, in apparente contrasto con alcuni dei principi che emergono dalla legge n. 675/1996 per il corretto trattamento dei dati personali ed in particolare con quello che prevede la loro conservazione per un tempo limitato (il cosiddetto "diritto all´oblio"). Ma, come abbiamo visto al par. 2.4.1, il bilanciamento fra le diverse esigenze era già previsto nella direttiva europea ed il decreto legislativo n. 281 lo ha risolto nelle sue linee di fondo soprattutto attraverso il nuovo comma 1 bis dell´art. 9 della legge 675/1996.

Inoltre lo stesso decreto legislativo n. 281 ha introdotto tutta una serie di importanti modifiche alla normativa previgente ed in particolare al decreto legislativo 30 settembre 1963, n. 1409, la cosiddetta legge archivistica.

Tra queste merita un rilievo particolare quella operata sui limiti alla consultabilità dei documenti, con le modificazioni all´art. 21 della legge archivistica e l´introduzione del nuovo art. 21 bis.

Sono stati riconsiderati in tale ottica sia i termini necessari alla libera consultabilità dei documenti contenenti dati personali, sia le stesse categorie di dati personali particolarmente tutelati, fermo restando il principio generale della libera consultabilità dei documenti conservati negli Archivi di Stato. Né è stato trascurato il problema dell´armonizzazione della disciplina dell´accesso ai documenti a fini storici con la normativa in tema di accesso ai documenti amministrativi.

La modifica fondamentale ha riguardato l´accesso alla documentazione contenente dati personali: mentre in generale il termine per gli stessi dati sensibili è stato determinato in quaranta anni(corrispondente al termine ordinario di versamento dei documenti), esso sale a settanta anni per i soli dati che siano "idonei a rivelare lo stato di salute o la vita sessuale o rapporti riservati di tipo familiare" (come è noto, la precedente legislazione si riferiva all´indeterminata categoria delle "situazioni puramente private" ed alla documentazione relativa ai processi penali). Per scopi di ricerca storica il termine può essere ridotto dal Ministro dell´interno "previo parere del direttore dell´Archivio di Stato competente e udita la Commissione per le questioni inerenti la consultabilità degli atti di archivio riservati" (organo collegiale in parte riformato dallo stesso decreto delegato). È significativo che si preveda espressamente che la concessione di un´autorizzazione ad accedere ai dati riservati prima della scadenza deve essere "rilasciata, a parità di condizioni, ad ogni altro richiedente".

Anche per il trattamento dei dati a scopi storici è prevista l´adozione di un codice deontologico che deve individuare le specifiche cautele cui dovranno attenersi non solo gli archivisti ma, ai fini della comunicazione e diffusione dei dati personali, anche gli utenti degli archivi di Stato e degli archivi privati dichiarati di notevole interesse storico (sui codici di deontologia in generale si veda il par. 3.6 di questa relazione). Va rilevato che gli utenti degli archivi non si inquadrano in una specifica categoria professionale, ma ricomprendono, oltre ai ricercatori di professione e agli studenti universitari, una vasta gamma di persone che si rivolgono alle fonti documentarie per le finalità più diverse.

Un importante risultato raggiunto dal decreto legislativo in argomento è l´aver risolto il nodo apparentemente spinoso, dato dalla coesistenza della possibilità di esercitare i diritti riconosciuti dall´art. 13 della legge 31 dicembre 1996, n. 675 con la conservazione dei documenti per fini storici.

Da una parte, infatti, non si poteva certo negare l´esercizio anche in questo settore dei diritti riconosciuti in generale dalla legge 675, dal momento che lo stesso art. 9 della direttiva 95/46/CE, nel momento in cui prevede che si possano introdurre speciali deroghe alla disciplina generale di tutela dei dati personali per favorire la ricerca storica, tuttavia esige che si assicurino "garanzie adeguate" a tutela dei diretti interessati. Dall´altra non è sottovalutabile il rischio che potrebbe derivare alla ricerca storica da un esercizio di questi diritti da parte degli interessati e dei loro eredi tale da impedire praticamente l´utilizzazione di molti dati e documenti.

Il punto di equilibrio individuato dal decreto legislativo da una parte si concreta nel fatto che i diritti di cui all´art. 13 possono essere esercitati non solo dal diretto interessato ma, se riferiti a dati personali inerenti persone decedute, "da chiunque vi abbia interesse"; inoltre il codice deontologico dovrà prevedere che "l´interessato o chi vi abbia interesse" sia informato dall´utente della prevista diffusione di dati idonei a rivelare lo stato di salute, la vita sessuale o rapporti riservati di tipo familiare". Peraltro di norma l´esercizio dei diritti di cui all´art. 13 non può alterare la documentazione a cui si è avuto accesso, ma può portare solo alla sua eventuale integrazione tramite l´allegazione ad essa di un´altra documentazione correttiva o integrativa. La stessa misura più incisiva, consistente nel blocco dei dati personali, è possibile soltanto in casi rarissimi e cioè qualora il loro trattamento comporti un "concreto pericolo di lesione della dignità, della riservatezza o dell´identità personale degli interessati e i dati non siano di rilevante interesse pubblico" (art. 21-bis, comma 2, del d.P.R. 20 settembre 1963, n. 1409, introdotto dall´art. 9, comma 1 del d.lg. n. 281).

Da ultimo, il Garante ha ravvisato l´esigenza di una sollecita integrazione e modifica del recente testo unico in materia di beni culturali e ambientali, approvato con d.lg. n. 490/1999. Tale testo ha tra l´altro abrogato e riformulato alcune disposizioni del d.P.R. n. 409/1963 in materia di archivi e ricerca a fini storici, senza però tener conto delle modifiche ed integrazioni apportate nel luglio del 1999 al d.P.R. stesso (in particolare, artt. 21 e 21-bis), che vanno ora rapidamente riprodotte nel d.lg. anche per evitare errori applicativi).