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Accesso ai documenti - Accesso agli atti delle amministrazioni locali - 9 giugno 1998 [40269]

SCHEDA
Garante per la protezione dei dati personali
Doc-Web:
40269
Data:
09/06/98
Argomenti:
Particolari categorie di dati , Tossicodipendenza , Trasparenza amministrativa
Tipologia:
Parere del Garante

[doc. web. n. 40269]

Accesso ai documenti - Accesso agli atti delle amministrazioni locali - 9 giugno 1998

L´Autorità esamina le normative sull´accesso agli atti delle amministrazioni locali (l. nn. 142 e 241 del 1990), ribadendo ancora una volta la loro compatibilità con le disposizioni della legge n. 675 che non può essere invocata dalle amministrazioni pubbliche per negare l´accesso ai documenti.

Roma, 9 giugno 1998

Sindaco del
Comune di Marradi
50034 Marradi (FI)

OGGETTO: Accesso ai documenti relativi ad una sottoscrizione pubblica concernente una comunità terapeutica per il recupero di tossicodipendenti

1. Nel gennaio 1996, la S.V. ha ricevuto dal "comitato Marradese d´informazione e di controllo di Sasso" un documento sottoscritto da oltre 1800 cittadini, contenente alcune proposte per migliorare i rapporti tra i medesimi cittadini e gli ospiti della comunità terapeutica per il recupero di tossicodipendenti di "Sasso Montegianni".

L´8 febbraio 1997, la cooperativa che gestisce la comunità terapeutica (C.O.M.E.S. - Cooperativa Marradese per l´esercizio dei servizi sociali) ha chiesto copia della documentazione presentata. La richiesta è stata accolta dalla S.V. che ha rilasciato copia anche dei documenti recanti i dati identificativi dei sottoscrittori (nome, cognome, tipo e numero del documento di identificazione, indirizzo) e le relative firme.

Nello scorso mese di aprile, alcuni consiglieri comunali hanno poi presentato un´interrogazione, chiedendo alla S.V. se l´accoglimento della predetta richiesta di accesso abbia comportato, da parte del sindaco e dell´amministrazione comunale, una violazione delle norme in materia di tutela dei dati personali (legge n. 675/1996).

La S.V. ha quindi chiesto al Garante di esprimere un parere sulla vicenda, ritenendo che l´accoglimento della richiesta della cooperativa fosse giustificato in base ai principi enunciati dalla legge n. 241/1990 in tema di accesso ai documenti amministrativi, alla natura pubblica dell´iniziativa (considerate le modalità di raccolta delle firme e il contenuto relativo appunto alla vita della collettività locale) e all´esigenza di garantire al controinteressato "il diritto di conoscere chi formula le censure che lo riguardano".

Al riguardo, è necessario evidenziare che i fatti sopra ricordati sono avvenuti in epoca antecedente all´entrata in vigore della legge n. 675/1996, la quale, in virtù del relativo art. 45, è applicabile dall´8 maggio 1997.

Pertanto, deve ritenersi che nel caso di specie non vi sia stata alcuna violazione delle disposizioni della legge n. 675/1996, in quanto le stesse non erano ancora in vigore.

2. Peraltro, allo scopo di fornire alcune indicazioni eventualmente utili in futuro, si segnala che il Garante si è già pronunciato in ordine ai rapporti tra la disciplina sull´accesso alla documentazione amministrativa e quella introdotta dalla legge 31 dicembre 1996, n. 675, a tutela della vita privata dell´individuo.

L´ Autorità ha osservato che la protezione dei dati personali non si configura come un limite assoluto, specie in riferimento ad altri diritti o interessi aventi pari o superiore tutela e fatti propri dal legislatore.

Inoltre, la legge n. 675/1996 prevede per i soggetti pubblici una particolare disciplina, che rende possibile divulgare a terzi le informazioni personali contenute, ad esempio, in archivi, elenchi, registri, atti o documenti delle singole amministrazioni, quando tale operazione sia effettuata secondo una puntuale disposizione di legge o di regolamento (art. 27, comma 3).

Quindi, secondo la legge n. 675/1996 le amministrazioni pubbliche possono comunicare o diffondere a privati i dati personali da esse detenuti, qualora vi sia una disposizione normativa che preveda espressamente un regime di conoscibilità o di pubblicità dei dati o degli atti che li contengono.

In particolare, tale legge non ha abrogato le norme vigenti in materia di accesso ai documenti amministrativi (art. 43, comma 5, legge n. 675/1996), le quali hanno attribuito al cittadino che vi abbia interesse il diritto di accedere alla documentazione delle amministrazioni pubbliche (art. 7 legge n. 142/1990; art. 22 e ss. legge n. 241/1990) e hanno introdotto nell´ordinamento italiano (segnatamente, la legge n. 241) una disciplina generale del procedimento amministrativo che garantisce la partecipazione al procedimento di coloro che ne sono direttamente interessati.

Trasparenza e partecipazione rappresentano i due principi complementari dell´attività dell´amministrazione pubblica, posti in Italia e in Europa a garanzia delle libertà fondamentali dei cittadini, principi che risultano non solo non modificati, ma anzi rafforzati dalle normative introdotte a tutela dei dati personali (che, oltre a proteggere i diritti di riservatezza e di identità personale dell´individuo, assicurano al cittadino la legittimità e la piena conoscibilità dei flussi di informazioni personali e delle banche dati).

A livello locale, la trasparenza dell´amministrazione pubblica è assicurata dalla legge n. 142/1990, la quale individua alcune disposizioni di principio, demandandone l´attuazione alle fonti normative comunali (statuto e regolamenti).

Tali disposizioni impongono ai Comuni di rendere pubblici i loro atti (sia i provvedimenti adottati, sia gli atti e i documenti introdotti, acquisiti o detenuti nel corso dei procedimenti amministrativi dell´ente locale) e di ammettere l´accesso, attraverso la loro consultazione o il rilascio di copie, ad eccezione degli atti riservati per espressa indicazione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del Sindaco quando la loro diffusione possa pregiudicare il diritto alla riservatezza di persone, gruppi o imprese (art. 7, commi 3 e 4, legge n. 142/1990).

La disciplina speciale del diritto di accesso prevista per le amministrazioni locali deve essere coordinata con le norme aggiuntive di carattere generale introdotte dalla legge n. 241/1990, le quali hanno attribuito al cittadino che vi abbia interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti il diritto di accedere alla documentazione amministrativa, e hanno delineato specifiche modalità per la realizzazione di tale diritto (art. 22 e ss. legge n. 241/1990 e d.P.R. n. 352 del 1992).

In base al raccordo normativo tra gli artt. 7 della legge n. 142 e 22 della legge n. 241 (che, di solito, viene attuato nell´ambito delle disposizioni statutarie e regolamentari adottate dal comune), spetta all´organismo pubblico cui è richiesto l´accesso di accertare l´interesse e i motivi sottesi alla relativa istanza, nonché di valutare la sussistenza di una delle ragioni per le quali il documento può essere sottratto alla conoscibilità del richiedente (le tipologie di documenti non accessibili devono essere individuate con apposito regolamento della singola amministrazione).

Si coglie, peraltro, l´occasione per segnalare che si sono registrate alcune incertezze nella dottrina e nella giurisprudenza circa il rapporto tra le predette disposizioni, soprattutto per quanto riguarda la legittimazione all´esercizio del diritto di accesso. Ci si è chiesti, infatti, se l´art. 7, comma 1, della legge n. 142 abbia una portata più ampia rispetto all´art. 22, comma 1, della legge n. 241, oppure debba essere ricondotto nell´ambito di quanto previsto da tale ultima norma, presupponendo, cioè, la presenza di un "interesse per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti" (TAR Lombardia, sez. Brescia, 6 novembre 1992, n. 1198 e, da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. V, 8 febbraio 1994, n. 78; contra TAR Friuli Venezia Giulia 21 aprile 1993, n. 154). Qualora queste incertezze non trovino soluzione sul piano interpretativo, si pone quindi la necessità di un chiarimento normativo al fine di sciogliere ogni ulteriore dubbio riguardo al coordinamento tra tali disposizioni.

In conclusione, la legge n. 675/1996, che reca una nuova disciplina del distinto diritto di accesso da parte dell´interessato ai dati che lo riguardano, non incide negativamente sulla normativa posta a salvaguardia della trasparenza dell´azione amministrativa.

In altre parole, l´esistenza di una disciplina sulla tutela dei dati personali non può essere invocata per negare l´accesso ai documenti. Piuttosto, le norme sull´accesso alla documentazione amministrativa non recano parametri certi per tutelare o meno, in concreto, il diritto alla riservatezza delle persone alle quali si riferiscono i documenti. La legge n. 675/1996 deve essere considerata sotto un duplice profilo e cioè:

a) per tener conto, al momento in cui si deve consentire l´accesso ai documenti amministrativi in conformità alle leggi nn. 142 e 241 del 1990, del nuovo livello di tutela della riservatezza assicurato oggi nel nostro ordinamento (si pensi all´attuale rafforzata tutela dei dati sensibili);

b) su un piano più generale, come stimolo per eventuali precisazioni normative (sia legislative, sia nei regolamenti di attuazione delle leggi in materia di accesso) volte a perfezionare la disciplina sull´accesso ai documenti amministrativi, ad esempio fornendo parametri normativi più precisi per ridurre la discrezionalità oggi riconosciuta alle amministrazioni destinatarie delle richieste di accesso ai documenti.

3. Venendo al merito dei quesiti proposti, va osservato che ai sensi della legge n. 142/1990, il comune deve assicurare al cittadino, attraverso le apposite previsioni statutarie e regolamentari, "l´informazione sullo stato degli atti e delle procedure e sull´ordine di esame di domande, progetti e provvedimenti che comunque lo riguardino" e deve, inoltre, garantire il "diritto dei cittadini di accedere, in generale, alle informazioni di cui è in possesso l´amministrazione" (cit. art. 7, comma 4).

Sotto altro aspetto, è opportuno evidenziare che la legge n. 142/1990 prevede ulteriori istituti volti a valorizzare la partecipazione dei cittadini all´attività dell´amministrazione locale: tra questi, vi sono appunto le istanze, le petizioni e le proposte dei cittadini, singoli o associati, dirette a promuovere o a sollecitare interventi per la migliore tutela degli interessi della collettività.

Questi istituti attengono sia alle funzioni di indirizzo e di controllo politico amministrativo attribuite agli organi elettivi locali (e, in particolare, al Consiglio comunale), sia all´attività e ai processi decisionali dell´amministrazione locale.

Pertanto, tali istanze, petizioni e proposte (come pure, in generale, tutti gli atti e i documenti con cui si concretizza la partecipazione della comunità all´attività dell´ente locale) devono essere ritenuti di per se stessi pubblici, unitamente ai dati relativi ai promotori e sottoscrittori. Ciò non solo per simmetria con quanto previsto per gli atti dell´amministrazione comunale, ma anche per gli obiettivi che le medesime istanze si ripropongono e in quanto esse danno impulso ad un procedimento amministrativo (o comunque arricchiscono il processo decisionale) e dovrebbero pertanto essere pienamente accessibili alla generalità dei cittadini che è coinvolta, in un modo o nell´altro, da un tale procedimento.

Resta peraltro impregiudicata l´esigenza che i dati acquisiti in sede di accesso alla documentazione amministrativa e di partecipazione al procedimento amministrativo siano utilizzati esclusivamente per la cura e la tutela degli interessi che hanno giustificato l´accesso. Questa esigenza è stata evidenziata dal Garante in più occasioni, anche in un recente provvedimento sul diritto di accesso da parte dei consiglieri comunali e provinciali del quale si allega copia.

IL PRESIDENTE