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Parere su una istanza di accesso civico - 7 dicembre 2017 [7316830]

[doc. web n. 7316830]

Parere su una istanza di accesso civico - 7 dicembre 2017

Registro dei provvedimenti
n. 515 del 7 dicembre 2017

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vice presidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Visto l'art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Visto l'art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito "Codice");

Vista la Determinazione n. 1309 del 28/12/2016 dell'Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, adottata d'intesa con il Garante, intitolata «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013», in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666 (di seguito "Linee guida dell'ANAC in materia di accesso civico");

Visto il provvedimento del Garante n. 521 del 15/12/2016, contenente la citata «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico», in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807;

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell'Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell'art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la dott.ssa Augusta Iannini;

PREMESSO

Con la nota in atti il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di Cascina, ha chiesto al Garante il parere previsto dall'art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell'ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un'istanza di accesso civico.

Il predetto accesso civico aveva a oggetto la nota, identificata nella richiesta di accesso, «a firma del responsabile dell'Ufficio procedimenti Disciplinari con le motivazioni addotte verso la mancata attivazione di un provvedimento disciplinare [...]».

Nella richiesta di accesso civico è precisato, inoltre, che «la richiesta è tesa a verificare»:

- «se nell'atto vi siano affermazioni lesive della […] dignità personale e professionale o quantomeno frasi che per loro natura possano avere compromesso ulteriormente [l']immagine [dell'istante]»;

- «se nell'atto siano presenti fondamenti giuridici sufficienti a giustificare la mancata attivazione di procedimenti disciplinari […]»;

- se «per i suoi contenuti, il mancato rispetto e l'assenza di un diniego per l'accesso all'atto, sia compatibile con le previsione normative in tema di trasparenza, accesso agli atti e Norme disciplinari e conforme alle previsioni in materia di controlli interni e di adempimenti "anticorruzione" e relativi obblighi giuridici».

Il Comune di Cascina nella nota di riscontro all'istanza di accesso ha rappresentato che:

-  «non è stato né aperto né concluso alcun procedimento […]; il documento si configura come prodotto di una attività istruttoria, che non ha dato luogo ad un seguito […]. Tale istruttoria svolta si è conclusa con il non dover procedere nei confronti di alcun soggetto»;

- «il documento contiene dati personali rientranti nei limiti al diritto di accesso generalizzato che le linee guida ANAC del 28 dicembre 2016 prendono in considerazione al punto 8 e che le stesse Linee guida trattano, al punto 7.7 (regolare svolgimento delle attività ispettive, nell'ambito delle quali si ritiene possa rientrare il documento richiesto). In caso di accoglimento dell'istanza si determinerebbe un pregiudizio alla protezione dei dati personali, che non può essere eliminato neppure con l'accorgimento della omissione dei nominativi, che sarebbero comunque individuabili dal contesto di riferimento. Nel caso sottoposto si rileva inoltre che non ci sono neppure interessi del richiedente, da bilanciare al riguardo».

Nella richiesta di riesame del predetto provvedimento di diniego, presentata al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, l'istante ha eccepito che:

- «il documento pur configurandosi "come prodotto di una attività istruttoria che non ha dato luogo ad un seguito", rientra nel procedimento amministrativo attivato su richiesta al Segretario generale […], ne costituisce parte integrante e fondamentale per definire le motivazioni che non hanno portato a provvedimenti verso il "mancato rispetto dell'art. 4 del Vigente Regolamento di funzionamento del CUG"»;

- «il documento si configura quale nota esplicativa circa la non applicabilità di un provvedimento in ordine ad una negligenza ("mancato rispetto dell'art. 4 del Vigente Regolamento di funzionamento del CUG") evidenziata dal Segretario generale […] che non può contenere dati personali che ne limitino l'accesso ne tantomeno condizioni personali o lavorative che abbiano inibito l'avvio dei provvedimenti disciplinari richiesti […]»;

- «per la istanza presentata, accesso civico generalizzato, non [sono] richiesti motivazioni o "interessi del richiedente"».

OSSERVA

1. Introduzione

La disciplina di settore in materia di accesso civico contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede, fra l'altro, che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis» (art. 5, comma 2). L'esercizio di tale diritto «non è sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente […] e non richiede motivazione» (art. 5, comma 3).

La medesima normativa sancisce che l'accesso civico è rifiutato, fra l'altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)).

In tale quadro, si ricorda che per «dato personale» si intende «qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale» (art. 4, comma 1, lett. b), del Codice).

Con riferimento al procedimento relativo all'accesso civico, il Garante deve essere sentito dal Responsabile della prevenzione della corruzione nel caso di richiesta di riesame, laddove l'accesso sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a), d. lgs. n. 33/2013).

Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico, è previsto che «l'Autorità nazionale anticorruzione, d'intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adott[i] linee guida recanti indicazioni operative» (art. 5-bis, comma 6).

In proposito, l'Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, d'intesa con il Garante, ha approvato le citate «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013».

2. Sulla valutazione da effettuare in ordine all'esistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali

Nel merito, per i profili di competenza in materia di protezione dei dati personali, si rinvia, in primo luogo, al contenuto delle Linee guida dell'ANAC in materia di accesso civico, laddove è precisato, in particolare (par. 8.1), che:

- «La disciplina in materia di protezione dei dati personali prevede che ogni trattamento – quindi anche una comunicazione di dati personali a un terzo tramite l'accesso generalizzato – deve essere effettuato "nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché della dignità dell'interessato, con particolare riferimento alla riservatezza, all'identità personale […]", ivi inclusi il diritto alla reputazione, all'immagine, al nome, all'oblio, nonché i diritti inviolabili della persona di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione. Nel quadro descritto, anche le comunicazioni di dati personali nell'ambito del procedimento di accesso generalizzato non devono determinare un'interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà delle persone cui si riferiscono tali dati ai sensi dell'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, dell'art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e della giurisprudenza europea in materia»;

- «Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto, vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivare all'interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all'art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l'accesso generalizzato sono considerati come "pubblici", sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013). Tali conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte di terzi nei confronti dell'interessato, o situazioni che potrebbero determinare l'estromissione o la discriminazione dello stesso individuo, oppure altri svantaggi personali e/o sociali. In questo quadro, può essere valutata, ad esempio, l'eventualità che l'interessato possa essere esposto a minacce, intimidazioni, ritorsioni o turbative al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche o delle attività di pubblico interesse esercitate, che potrebbero derivare, a seconda delle particolari circostanze del caso, dalla conoscibilità di determinati dati. Analogamente, vanno tenuti in debito conto i casi in cui la conoscibilità di determinati dati personali da parte di chiunque possa favorire il verificarsi di eventuali furti di identità o di creazione di identità fittizie attraverso le quali esercitare attività fraudolente»;

- «Nel valutare l'impatto nei riguardi dell'interessato, vanno tenute in debito conto anche le ragionevoli aspettative di quest'ultimo riguardo al trattamento dei propri dati personali al momento in cui questi sono stati raccolti, ad esempio nel caso in cui le predette conseguenze non erano prevedibili al momento della raccolta dei dati.;

- «Per verificare l'impatto sfavorevole che potrebbe derivare all'interessato dalla conoscibilità da parte di chiunque delle informazioni richieste, l'ente destinatario della richiesta di accesso generalizzato deve far riferimento a diversi parametri, tra i quali, anche la natura dei dati personali oggetto della richiesta di accesso o contenuti nei documenti ai quali di chiede di accedere, nonché il ruolo ricoperto nella vita pubblica, la funzione pubblica esercitata o l'attività di pubblico interesse svolta dalla persona cui si riferiscono i predetti dati»;

- «va considerato altresì che la sussistenza di un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali può verificarsi con più probabilità per talune particolari informazioni – come ad esempio situazioni personali, familiari, professionali, patrimoniali – di persone fisiche destinatarie dell'attività amministrativa o intervenute a vario titolo nella stessa e che, quindi, non ricoprono necessariamente un ruolo nella vita pubblica o non esercitano funzioni pubbliche o attività di pubblico interesse. Ciò anche pensando, come già visto, alle ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati riguardo a talune informazioni in possesso dei soggetti destinatari delle istanze di accesso generalizzato o la non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque di tali dati».

Si richiama, inoltre, l'attenzione sulla circostanza che – a differenza dei documenti a cui si è avuto accesso ai sensi della l. n. 241 del 7/8/1990 – i dati e i documenti ricevuti a seguito di una istanza di accesso civico sono soggetti a un particolare regime di pubblicità, essendo previsto che «Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico […] sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell'articolo 7», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

3. Sullo specifico caso sottoposto all'esame del Garante

Dagli atti dell'istruttoria è emerso che, prima di effettuare l'accesso civico, l'istante aveva inoltrato una segnalazione al Segretario generale del Comune di Cascina e, successivamente, una domanda di accesso civico (connessa alla predetta segnalazione) volta a ottenere copia della nota adottata dal citato Comune con le motivazioni addotte per giustificare la mancata attivazione di un provvedimento disciplinare richiesto dal Segretario generale «verso il mancato rispetto dell'art. 4 del Vigente Regolamento di funzionamento del CUG [Comitato Unico di garanzia per le Pari Opportunità, la valorizzazione del benessere di chi lavora e contro le discriminazioni]».

In materia di procedimenti e sanzioni disciplinari questa Autorità ha già avuto occasione di evidenziare che la conoscenza delle informazioni contenute negli atti relativi alla sanzione disciplinare inflitta a un dipendente unita al citato regime di pubblicità degli atti oggetto dell'accesso generalizzato – considerando proprio la natura disciplinare del procedimento – incontri il limite previsto dall'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, con riferimento alla tutela della protezione dei dati personali (cfr. provv. n. 50 del 9/2/2017, doc. web n. 6057812 e provv. n. 254 del 31/5/2017, doc. web n. 6495493).

La particolarità del caso in esame risiede nella circostanza che oggetto dell'accesso civico non era il provvedimento conseguente a un procedimento disciplinare, ma l'atto contenente le ragioni per le quali l'amministrazione aveva deciso di non aprire alcun procedimento disciplinare a carico del dipendente per carenza dei presupposti.

Dall'istruttoria svolta dall'Ufficio è emerso, inoltre, che la specifica nota oggetto dell'accesso civico – acquisita agli atti a seguito di apposita richiesta del Garante al Comune di Cascina – risulti contenere la ricostruzione della fattispecie relativa alla segnalazione inoltrata dall'istante, con indicazione nominativa dei soggetti coinvolti, nonché la motivazione della decisione dell'amministrazione di non dover procedere a livello disciplinare nei confronti di alcun soggetto intervenuto nel procedimento. Alla predetta nota risulta allegata la relazione di un dipendente coinvolto e relativa alla predetta vicenda, nonché alle eventuali relative responsabilità.

In tale contesto, si ritiene che, contrariamente a quanto rappresentato dall'istante, ai sensi della normativa vigente e delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell'ANAC in materia di accesso civico – considerando anche il particolare regime di pubblicità dei dati e documenti oggetti di accesso civico (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013) – l'amministrazione abbia correttamente rifiutato accesso civico.

Ciò perché l'ostensione del documento richiesto (con il relativo allegato) e la generale conoscenza tramite l'accesso civico anche solo dell'esistenza di una segnalazione o dell'apertura di un istruttoria relativa alla possibile inflizione di una sanzione disciplinare nei confronti di un dipendente (a cui peraltro nel caso di specie non è stato dato alcun seguito), può arrecare al soggetto interessato, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui le informazioni fornite possono essere utilizzate da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Le predette considerazioni impediscono, altresì, come rappresentato anche dal Comune nel provvedimento di diniego, di accordare l'accesso civico al documento richiesto oscurando i nominativi dei soggetti interessati, in quanto gli stessi riceverebbero in ogni caso un «pregiudizio alla protezione dei dati personali, [essendo] comunque individuabili dal contesto di riferimento» considerato che nell'ambito del Comune in questione, di ridotte dimensioni, gli interessati potrebbero facilmente essere identificati.

4. Sulla possibilità di accedere ai dati personali richiesti ai sensi della legge n. 241/1990

Per completezza, si evidenzia, in ogni caso, che, come indicato anche nelle citate Linee guida dell'ANAC in materia di accesso civico, l'accesso "generalizzato" è servente rispetto alla conoscenza di dati e documenti detenuti dalla p.a. «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico» (art. 5, comma 2, del d. lgs. n. 33/2013) (cfr. par. 8.1).

Nel caso sottoposto all'attenzione del Garante, sembrerebbe che alcune delle ragioni che hanno condotto alla richiesta di accesso civico riguardino invece vicende personali del soggetto istante.

Per questi aspetti, resta salvo il diritto di accesso ai documenti amministrativi, laddove sia dimostrata l'esistenza di un interesse qualificato, ossia di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso», ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241/1990.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Comune di Cascina, ai sensi dell'art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 7 dicembre 2017

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Iannini

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia