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Parere su una istanza di accesso civico - 24 maggio 2017 [6495600]

[doc. web n. 6495600]

Parere su una istanza di accesso civico - 24 maggio 2017

Registro dei provvedimenti
n. 246 del 24 maggio 2017

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vice presidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Visto l'art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Visto l'art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito "Codice");

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell'Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell'art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la dott.ssa Augusta Iannini;

PREMESSO

Con la nota in atti, il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero dell'Interno ha chiesto al Garante il parere previsto dall'art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell'ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego un'istanza di accesso civico.

La richiesta di accesso civico aveva a oggetto «copia delle prove scritte corrette e valutate nei giorni 7 e 8 settembre 2016» del concorso a 80 posti di Commissario di Polizia di Stato, indetto con D.M. 14 marzo 2016.

Dagli atti risulta che la predetta istanza di accesso civico non è stata accolta, rappresentando al richiedente che:

-  il d. lgs. n. 33/2013 «consente l'accessibilità totale ai fini della trasparenza delle pubbliche amministrazioni di determinati atti tra cui non rientrano quelli relativi alle procedure concorsuali»;

- l'«art. 5 del citato decreto, infatti, consente il diritto di richiedere gli atti esclusivamente nel caso in cui gli stessi non siano stati resi pubblici in virtù di un obbligo di pubblicità che l'attuale normativa non prevede per quelli relativi ai concorsi»;

- il richiedente l'accesso civico «non è un candidato del concorso in questione e di conseguenza non ha neanche quello specifico interesse qualificato, connotato da attualità e concretezza, che possa consentire l'accesso agli atti della procedura in argomento previsto dalla legge 241/90».

Nella richiesta di parere al Garante il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza ha evidenziato «che le date del 7 e 8 settembre 2016 sono quelle delle prove di concorso, per cui l'istanza attiene complessivamente a tutti i partecipati e si riferisce a n. 524 elaborati» e che «l'ostensione degli elaborati, a prescindere dallo loro valutazione da parte della Commissione, potrebbe arrecare pregiudizio concreto alla sfera personale dei candidati del concorso, in relazione alla potenziale indiscriminata diffusione, tanto più in vista del possibile esercizio di pubbliche funzioni». Il predetto Responsabile ha, inoltre, aggiunto che nel caso di specie «L'accesso civico generalizzato […] potrebbe impingere coi diritti e le libertà fondamentali dei soggetti interessati, in primis con il legittimo affidamento che i propri elaborati e dati personali vengano utilizzati esclusivamente nell'ambito della procedura concorsuale».

OSSERVA

La disciplina di settore contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).

Ai sensi della predetta normativa, nel procedimento relativo alle richieste di accesso civico, il Garante deve essere sentito dal responsabile della prevenzione della corruzione nel caso di richiesta di riesame solo laddove l'accesso generalizzato sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a), d. lgs. n. 33/2013).

Dagli atti, però, risulta che il Ministero dell'Interno ha negato l'ostensione dei documenti richiesti per motivi diversi da quelli indicati nell'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, con la conseguenza che il caso sottoposto all'attenzione a questa Autorità non rientra in quelli per i quali è previsto l'obbligo di chiedere il parere formale al Garante e non si ritiene che l'Autorità possa pronunciarsi nel merito del diniego opposto all'istante.

Ciò nonostante, si valuta opportuno fornire le seguenti indicazioni, atteso il carattere rilevante della questione, peraltro già sottoposta all'attenzione del Garante da altri soggetti tramite la formulazione di analoghi quesiti in merito alla possibilità di accedere, attraverso l'istituto dell'accesso civico, agli elaborati scritti di prove concorsuali.

Per i profili di competenza di questa Autorità, si ricorda che per «dato personale» si intende «qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale» (art. 4, comma 1, lett. b)), del Codice) e che il nuovo Regolamento europeo in materia di protezione dei dati personali prevede che «si considera identificabile la persona fisica che può essere identificata, direttamente o indirettamente, con particolare riferimento a un identificativo come il nome, un numero di identificazione, dati relativi all'ubicazione, un identificativo online o a uno o più elementi caratteristici della sua identità fisica, fisiologica, genetica, psichica, economica, culturale o sociale» (art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento del Parlamento Europeo 27 aprile 2016, n. 2016/679/UE «relativo alla protezione delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali, nonché alla libera circolazione di tali dati e che abroga la direttiva 95/46/CE (regolamento generale sulla protezione dei dati)», già entrato in vigore e applicabile a decorrere dal 25/5/2018).

Ai sensi del d. lgs. n. 33/2013, di ricorda che l'accesso civico può essere rifiutato, fra l'altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)) e che «l'amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, ai sensi dell'articolo 5-bis, comma 2, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso» (art. 5, comma 5).

Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico, è previsto che «l'Autorità nazionale anticorruzione, d'intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adott[i] linee guida recanti indicazioni operative» (art. 5-bis, comma 6).

In proposito, l'Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, d'intesa con il Garante, ha approvato le «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013» (Determinazione n. 1309 del 28/12/2016, in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666. Cfr. anche Provvedimento del Garante recante «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico» n. 521 del 15/12/2016, in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807).

Nelle predette Linee guida dell'ANAC, è precisato che «La disciplina in materia di protezione dei dati personali prevede che ogni trattamento – quindi anche una comunicazione di dati personali a un terzo tramite l'accesso generalizzato – deve essere effettuato "nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché della dignità dell'interessato, con particolare riferimento alla riservatezza, all'identità personale […]", ivi inclusi il diritto alla reputazione, all'immagine, al nome, all'oblio, nonché i diritti inviolabili della persona di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione. Nel quadro descritto, anche le comunicazioni di dati personali nell'ambito del procedimento di accesso generalizzato non devono determinare un'interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà delle persone cui si riferiscono tali dati ai sensi dell'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, dell'art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e della giurisprudenza europea in materia» (cfr., in particolare, il par. 8 intitolato «I limiti derivanti dalla protezione dei dati personali»).

Analogamente, nelle Linee guida è aggiunto che «Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto, vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivare all'interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all'art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l'accesso generalizzato sono considerati come «pubblici», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013). Tali conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte di terzi nei confronti dell'interessato, o situazioni che potrebbero determinare l'estromissione o la discriminazione dello stesso individuo, oppure altri svantaggi personali e/o sociali. In questo quadro, può essere valutata, ad esempio, l'eventualità che l'interessato possa essere esposto a minacce, intimidazioni, ritorsioni o turbative al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche o delle attività di pubblico interesse esercitate, che potrebbero derivare, a seconda delle particolari circostanze del caso, dalla conoscibilità di determinati dati» (ivi).

Inoltre, nella valutazione del richiamato pregiudizio alla tutela della protezione dei dati personali è comunque necessario tenere in considerazione le «ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati riguardo a talune informazioni in possesso dei soggetti destinatari delle istanze di accesso generalizzato o la non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque di tali dati. Tale ragionevole aspettativa di confidenzialità è un elemento che va valutato in ordine a richieste di accesso generalizzato che possono coinvolgere dati personali riferiti a lavoratori o a altri soggetti impiegati a vario titolo presso l'ente destinatario della predetta istanza» (ivi).

Si deve tenere, altresì, presente che l'elaborato scritto presentato a un concorso pubblico è, in linea di massima, indicativo anche di molteplici aspetti di carattere personale circa le caratteristiche individuali, relativi ad esempio alla preparazione professionale, alla cultura, alle capacità di espressione, o al carattere del candidato, che costituiscono aspetti valutabili nella selezione dei partecipanti. Inoltre, in alcuni casi, e a seconda della traccia sottoposta, il contenuto degli elaborati può essere potenzialmente capace di rivelare anche informazioni e convinzioni che possono rientrare nella categoria dei dati sensibili di cui all'art. 4, comma 1, lett. d), del Codice (si pensi in particolare alle tracce su temi storici o di cultura generale che potrebbero rivelare «opinioni politiche», «convinzioni filosofiche o di altro genere»).

Tutto ciò considerato, nel caso in generale di richieste di accesso civico alla copia degli elaborati scritti relativi a prove concorsuali, ai sensi della normativa vigente e tenendo anche conto delle richiamate indicazioni contenute nelle Linee guida dell'ANAC, si ritiene che l'ostensione dei predetti documenti – ricordando che «Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico […] sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell'articolo 7» nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di trattamento dei dati personali per ogni ulteriore trattamento (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013) – è suscettibile di determinare, a seconda delle ipotesi e del contesto in cui possono essere utilizzati da terzi, proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013.

Per completezza, si rappresenta che, quanto all'eventuale possibilità di accordare un accesso civico parziale (art. 5-bis, comma 4, del d. lgs. n. 33/2013), fornendo la copia degli elaborati priva dell'associazione ai dati personali identificativi dei candidati, poiché gli elaborati scritti delle procedure concorsuali sono redatti di proprio pugno dai candidati, non si può escludere completamente la possibilità di re-indentificare a posteriori il soggetto interessato tramite la conoscenza o la comparazione della relativa grafia (cfr. anche art. 4, par. 1, n. 1, del Regolamento n. 2016/679/UE, cit.).

Si richiama, infine, l'attenzione dell'amministrazione sulla necessità, in ogni caso, di valutare – considerando il richiamato regime di pubblicità dei documenti forniti in sede di accesso civico e la circostanza che l'elaborato è il risultato di un'opera creativa intellettuale del candidato – l'esistenza di ulteriori interessi privati per potrebbero portare a escludere l'accesso civico, previsti dall'art. 5-bis, comma 2, lett. c), legati, ad esempio, all'esistenza di interessi legati alla «proprietà intellettuale» o al «diritto d'autore».

Rimane, in ogni caso, salva la possibilità di accedere alla copia degli elaborati relativi a procedure concorsuali, laddove l'istante dimostri l'esistenza di «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso», ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8/1990.

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza del Ministero dell'Interno ai sensi dell'art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 24 maggio 2017

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Iannini

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia