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Parere su una istanza di accesso civico - 4 maggio 2017 [6495345]

[doc. web n. 6495345]

Parere su una istanza di accesso civico - 4 maggio 2017

Registro dei provvedimenti
n. 212 dell'11 maggio 2017

IL GARANTE PER LA PROTEZIONE DEI DATI PERSONALI

Nella riunione odierna, in presenza del dott. Antonello Soro, presidente, della dott.ssa Augusta Iannini, vice presidente, della prof.ssa Licia Califano e della dott.ssa Giovanna Bianchi Clerici, componenti e del dott. Giuseppe Busia, segretario generale;

Visto l'art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013 recante «Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni»;

Visto l'art. 154, comma 1, lett. g), del Codice in materia di protezione dei dati personali - d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (di seguito "Codice");

Vista la documentazione in atti;

Viste le osservazioni dell'Ufficio formulate dal segretario generale ai sensi dell'art. 15 del regolamento del Garante n. 1/2000;

Relatore la dott.ssa Augusta Iannini;

PREMESSO

Con la nota in atti, il Referente per la trasparenza e la prevenzione della corruzione della Prefettura dell'Aquila ha chiesto al Garante il parere previsto dall'art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33 del 14 marzo 2013, nell'ambito del procedimento relativo a una richiesta di riesame sul provvedimento di diniego di un'istanza di accesso civico.

Nello specifico, la predetta Prefettura ha ricevuto una segnalazione firmata da alcuni consiglieri comunali, avente a oggetto la richiesta di un intervento in merito alla verifica della corretta attribuzione della residenza in diversi Comuni. Sulla predetta segnalazione la Prefettura ha ricevuto due richieste di accesso ai documenti amministrativi ai sensi della legge n. 241 del 7/8/1990. Tali richieste sono state soddisfatte mediante invio della segnalazione ai richiedenti.

Successivamente i citati consiglieri comunali, autori della segnalazione, hanno chiesto alla Prefettura di conoscere «se [fosse] stato effettuato presso [la Prefettura] un accesso civico con materiale apprensione» della propria segnalazione inviata al Prefetto e, «in caso affermativo, le generalità del o degli istanti».

La Prefettura dopo avere notificato la richiesta di accesso civico ai due controinteressati (i.e. i richiedenti l'accesso agli atti ai sensi della l. n. 241/1900), ha comunicato ai consiglieri comunali il nominativo di uno solo dei soggetti che avevano presentato l'istanza di accesso ai documenti amministrativi, che nel caso di specie era il Sindaco di uno dei Comuni interessati agente nella predetta qualità (che non risulta essersi opposto all'accesso civico).

Nell'altro caso l'autore dell'accesso ai documenti amministrativi risultava essere un privato cittadino, che, a seguito della notifica dell'accesso civico, ha presentato opposizione all'ostensione dei propri dati personali «al fine di tutelare il proprio diritto alla riservatezza».

Nella richiesta di riesame del provvedimento relativo all'accesso civico i consiglieri comunali hanno insistito nella richiesta di «conoscere le generalità dell'altro soggetto che ha effettuato l'accesso alla nostra lettera nonché la data di tale accesso e ciò al fine di tutelare i nostri diritti in ogni sede attese le negative conseguenze subite». Ciò «considerato che il diniego espresso non fonda su un'adeguata motivazione che dia conto della sussistenza degli elementi che integrano l'esistenza di un pregiudizio concreto […]».

OSSERVA

La disciplina di settore contenuta nel d. lgs. n. 33/2013 prevede che «Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis» (art. 5, comma 2).

Si ricorda che, ai sensi della predetta normativa, l'accesso civico può tuttavia essere rifiutato, fra l'altro, «se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela [della] protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (art. 5-bis, comma 2, lett. a)).

Per «dato personale» si intende «qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, mediante riferimento a qualsiasi altra informazione, ivi compreso un numero di identificazione personale» (art. 4, comma 1, lett. b)), del Codice).

Ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico, «l'Autorità nazionale anticorruzione, d'intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, adotta linee guida recanti indicazioni operative» (art. 5-bis, comma 6).

In proposito, l'Autorità Nazionale Anticorruzione-ANAC, d'intesa con il Garante, ha approvato le «Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5 co. 2 del d.lgs. 33/2013» (Determinazione n. 1309 del 28/12/2016, in G.U. Serie Generale n. 7 del 10/1/2017 e in http://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?ca=6666. Cfr. anche Provvedimento del Garante recante «Intesa sullo schema delle Linee guida ANAC recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico» n. 521 del 15/12/2016, in www.gpdp.it, doc. web n. 5860807).

In tale quadro, il Garante deve essere sentito dal responsabile della prevenzione della corruzione nel caso di richiesta di riesame laddove l'accesso generalizzato sia stato negato o differito per motivi attinenti alla tutela della «protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia» (artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a), d. lgs. n. 33/2013).

Con riferimento al provvedimento di diniego dell'accesso civico, deve ricordarsi che nelle citate Linee guida dell'ANAC è precisato che «Nella risposta negativa o parzialmente tale, sia per i casi di diniego connessi all'esistenza di limiti di cui ai co. 1 e 2 che per quelli connessi all'esistenza di casi di eccezioni assolute di cui al co. 3, l'amministrazione è tenuta a una congrua e completa, motivazione, tanto più necessaria in una fase sicuramente sperimentale quale quella che si apre con le prime richieste di accesso. La motivazione serve all'amministrazione per definire progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli e legittime, al cittadino per comprendere ampiezza e limiti dell'accesso generalizzato, al giudice per sindacare adeguatamente le decisioni dell'amministrazione» (parr. 4.2, 5.3; nonché «Allegato. Guida operativa all' accesso generalizzato», n. 13).

Dagli atti risulta, però, che effettivamente la motivazione contenuta nel provvedimento di riscontro dell'istanza di accesso civico, eccessivamente sintetica, può non aver consentito all'istante di comprendere le effettive ragioni per cui l'ostensione dei dati richiesti «determinerebbe un pregiudizio concreto alla tutela di un interesse privato del controinteressato a norma dell'art. 5 bis del citato D. Lgs. n. 33 del 2013».

Nel merito, si ritiene in ogni caso opportuno richiamare le indicazioni contenute nelle Linee guida dell'ANAC, laddove è precisato che «La disciplina in materia di protezione dei dati personali prevede che ogni trattamento – quindi anche una comunicazione di dati personali a un terzo tramite l'accesso generalizzato – deve essere effettuato "nel rispetto dei diritti e delle libertà fondamentali, nonché della dignità dell'interessato, con particolare riferimento alla riservatezza, all'identità personale […]", ivi inclusi il diritto alla reputazione, all'immagine, al nome, all'oblio, nonché i diritti inviolabili della persona di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione. Nel quadro descritto, anche le comunicazioni di dati personali nell'ambito del procedimento di accesso generalizzato non devono determinare un'interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà delle persone cui si riferiscono tali dati ai sensi dell'art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, dell'art. 8 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e della giurisprudenza europea in materia» (cfr., in particolare, il par. 8 intitolato «I limiti derivanti dalla protezione dei dati personali»).

Analogamente, nelle predette Linee guida è aggiunto che «Ai fini della valutazione del pregiudizio concreto, vanno prese in considerazione le conseguenze – anche legate alla sfera morale, relazionale e sociale – che potrebbero derivare all'interessato (o ad altre persone alle quali esso è legato da un vincolo affettivo) dalla conoscibilità, da parte di chiunque, del dato o del documento richiesto, tenuto conto delle implicazioni derivanti dalla previsione di cui all'art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013, in base alla quale i dati e i documenti forniti al richiedente tramite l'accesso generalizzato sono considerati come «pubblici», sebbene il loro ulteriore trattamento vada in ogni caso effettuato nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di protezione dei dati personali (art. 7 del d. lgs. n. 33/2013). Tali conseguenze potrebbero riguardare, ad esempio, future azioni da parte di terzi nei confronti dell'interessato, o situazioni che potrebbero determinare l'estromissione o la discriminazione dello stesso individuo, oppure altri svantaggi personali e/o sociali. In questo quadro, può essere valutata, ad esempio, l'eventualità che l'interessato possa essere esposto a minacce, intimidazioni, ritorsioni o turbative al regolare svolgimento delle funzioni pubbliche o delle attività di pubblico interesse esercitate, che potrebbero derivare, a seconda delle particolari circostanze del caso, dalla conoscibilità di determinati dati» (ivi).

Inoltre, nella valutazione del richiamato pregiudizio alla tutela della protezione dei dati personali è comunque necessario tenere in considerazione le «ragionevoli aspettative di confidenzialità degli interessati riguardo a talune informazioni in possesso dei soggetti destinatari delle istanze di accesso generalizzato o la non prevedibilità delle conseguenze derivanti a questi ultimi dalla conoscibilità da parte di chiunque di tali dati. Tale ragionevole aspettativa di confidenzialità è un elemento che va valutato in ordine a richieste di accesso generalizzato che possono coinvolgere dati personali riferiti a lavoratori o a altri soggetti impiegati a vario titolo presso l'ente destinatario della predetta istanza» (ivi).

Tutto ciò considerato, nel caso che interessa, risulta che la richiesta presentata nell'istanza di riesame dell'accesso civico, aveva a oggetto la conoscenza dei dati personali di un privato cittadino che ha inoltrato istanza di accesso agli atti ai sensi della l. n. 241/1990 a una segnalazione fatta a una p.a.

Si ritiene che, la conoscenza delle predette informazioni – a seconda dei casi e del contesto in cui possono essere utilizzate da terzi – potrebbe integrare proprio quel pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali previsto dall'art. 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013, anche considerando che «Tutti i documenti, le informazioni e i dati oggetto di accesso civico […] sono pubblici e chiunque ha diritto di conoscerli, di fruirne gratuitamente, e di utilizzarli e riutilizzarli ai sensi dell'articolo 7» nel rispetto dei limiti derivanti dalla normativa in materia di trattamento dei dati personali per ogni ulteriore trattamento (art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 33/2013).

Con riguardo alle motivazioni a sostegno della richiesta di riesame, si evidenzia che esse non rilevano ai fini dell'esercizio del diritto di accesso civico come definito dall'art. 5 del d.lgs. 33/2013.

Per i motivi prospettati dall'istante, resta, invece salva la possibilità di accedere ai dati richiesti ai sensi degli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8/1990, laddove la p.a. destinataria dell'istanza ritenga esistere «un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso».

TUTTO CIÒ PREMESSO IL GARANTE

esprime parere nei termini suesposti in merito alla richiesta del Referente per la trasparenza e la prevenzione della corruzione della Prefettura dell'Aquila ai sensi dell'art. 5, comma 7, del d. lgs. n. 33/2013.

Roma, 4 maggio 2017

IL PRESIDENTE
Soro

IL RELATORE
Iannini

IL SEGRETARIO GENERALE
Busia